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從英國公共廣播看公共傳媒體制形成與發展的要因
發布時間:2017-01-15 10:25:40 點擊次數:2021

伴隨中國體制轉型和社會民主化進程的深入,公共傳媒正成為中國傳媒體制改革關注的一個熱點話題。在探討這一話題的時候,人們總會首先聯想并考察到英國的公共傳媒體制。

因為英國是公共廣播的策源地,對英國公共傳媒體制產生的歷史原因,有的學者認為是西方言論出版自由理念的自然延伸和體現。但是,我們在研究這一問題時發現,這一認識還不夠全面,事實上未必盡然。實質上,英國公共傳媒是政府與市場雙重制約的產物。

一、英國公共廣播體制是政府與市場雙重制約的產物

英國是一個具有悠久的傳媒歷史的國家。在其傳媒發展過程中,形成了自由市場和政府管制兩種傳媒體制,即實行商業傳媒和公共服務傳媒并存的傳媒制度。在報業和印刷業領域中實行相對徹底的市場自由政策,而在廣播電視領域實行以政府管制為主導的政策,并從一開始就是實行以政府主導的壟斷組織形式。

1922年,英國郵電總局收到了將近100份來自無線電制造商希望開辦電臺的申請。為了解決廣播頻率稀少、開辦電臺申請者眾多之間的矛盾,郵政大臣說服相互競爭的制造商們共同投資一家電臺:英國廣播公司(The British Broadcasting Company)。公司由包括Marconi、GEC、British Thomson Houston在內的幾大財團共同出資成立。最初的目的是建立一個覆蓋全國的廣播傳輸網絡,為以后的全國廣播提供便利。1922年11月14日,BBC的第一電臺2L0以中波從英國牛津街的Selfridges百貨公司樓頂開始廣播。從BBC成立的過程可以清楚地看到,英國當時在廣播領域中實行一家壟斷的廣播方式是因為廣播頻率稀缺。正如BBC的第一批員工彼得?艾克斯里所說,“BBC的成立是為了暫時解決當時廣播頻率稀缺的困難”。

當時的BBC的收入一部分是來自收音機牌照費,另一部分是來自收聽執照費。幾乎從BBC建立的開始,廣告收入就被排除在收入之外。BBC成立的第二年,負責調查BBC財務狀況的思科特委員會就明確提出廣告收入應該被排除在廣播收入來源之外。當然,當時不允許BBC做廣告,不是因為怕廣播節目受到資本利益的影響,而是因為在廣播上留給廣告的時段會非常少,因此廣告將會因為稀少而變得非常昂貴。這樣一來只有大公司才能做得起廣告,這在客觀上將破壞整個市場機制。后來,當BBC被改組為公共服務組織以后,做廣告更是不允許的。因此可以說BBC自成立之時起就沒有受到過廣告的侵蝕。

作為私有的商業企業形式的BBC僅僅運行了四年,就被改造成為公有公司。BBC成立的兩年后,克里弗德委員會建議,應成立一個為國家利益服務的公共委員會來代替這個私人企業。這一建議被采納,舊的英國廣播公司(The British Broadcasting Company)于1926年完成歷史使命,新的英國廣播公司(The British Broadcasting Corporation)成立。英國政府以王室的名義,為這個改組后的英國廣播公司頒發了皇家特許狀?;始姨卦S狀規定,英國廣播公司為特許經營廣播的公有企業,屬于英國國家所有,使命是提供公共服務。后來公共服務被明確界定為信息服務、教育和娛樂節目三個方面。特許狀還規定,英國廣播公司的最高領導機構是董事會,政府只是受托提名管理人員和監督BBC管理委員會的工作會的工作,不能干涉它的具體報道和日常運作。公司以收音機執照稅為收入來源,不準登廣告。特許狀期限為十年,第一份皇家特許狀的有效期為1927-36年。迄今為止英國廣播公司已經換發了7次,最后一次換發的特許狀于2006年到期,2007年將進行第八次換發。在有著悠久的自由主義傳統的英國,廣播作為新出現的大眾傳播媒介為什么沒有像報業經營那樣相對自由,而是實行公有壟斷和政府管制,是一個有趣的現象。有人將之歸因于是BBC的第一任總經理約翰?瑞思個人努力的結果。瑞思認為,在廣播的世界里,沒有數量的限制,沒有人會被排除在外,無論多少人加入到收聽的行列中都不成問題,它的容量是無窮無盡的。因而為了充分發揮這個優勢,廣播應該首先考慮社會效益而非經濟效益,瑞思堅持認為BBC必須服務于全國的民眾。從一開始,瑞思就堅持認為,廣播是一項公共服務活動,它不僅僅提供娛樂,更應該傳授知識和傳播新聞。因而,廣播不應該去迎合大眾的口味,而應該去引領大眾品味,去教育和引導大眾。廣播提供給大眾的東西應該是他們需要的,而不是他們想要的,因為“極少有聽眾知道他們想要什么,更少有聽眾想要他們應該需要的”在這種公共服務信念的指導下,瑞思把為了商業目的而建立的私人廣播組織BBC變成了十字軍一樣的衛道士。正是這種公共服務理念導致了BBC在1926年的公有化改組,由一個私人商業組織變成了一個公共服務組織。后來,在1936年出現電視廣播以后,瑞思更加豐富了自己的有關公共服務的理論,認為節目的主導原則是應該提高觀眾的素質和能力。瑞思認為,對待那些還不能理解復雜節目的觀眾,BBC應該盡量為他們提供一些容易消化的信息和娛樂節目,而對于剩下的觀眾,BBC應該努力提供廣泛的材料和節目,以此來增加他們的文化知識,并讓他們對自己的基本理念產生質疑。在瑞思的領導下,BBC一直以來都占領著高尚的道德領地。

也還有一種觀念認為BBC的出現是“因為把廣播當成公共服務管理的一個部門,郵政總局才賦予它壟斷的地位。至于廣播的壟斷對聽眾更為有利的觀點,是以后才出現的”。英國新聞史學者珍?辛頓是從當時廣播所處的社會政治環境來進行解釋的。我們認為,她的理論視角具有重要的價值,只是還揭示得不夠透辟。在分析BBC作為政府主導的壟斷的公營公司的時候,我們的視野還有必要關注到英國當時社會經濟領域已經產生的一種新的變革現象,而且,這與當時時代資本主義世界的主流經濟理論與實踐的變動是相關的。

應該注意到,英國在1920年初爆發了戰后第一次經濟危機,涌現出大批失業人員,并出現長期的慢性經濟蕭條。當時的英國政府首相、自由黨領袖勞埃德?喬治已開始意識并擬采取政府干預經濟的必要,主張實施一項大規模公共工程的計劃。抨擊完全自由競爭、倡導國家干預的凱恩斯經濟學也開始濫觴。在1920年代,在英國,公共服務事業理論已經被政府采納。早在BBC成立之前,一些重要的行業就已經由公營公司來經營,如郵政,林業、供水和電力等這些重要的行業。

其實,這已經說明這樣一個事實,在亞當?斯密開創了資本主義經濟學理論之初,完全自由的市場經濟為人們所崇尚,人們一度認為市場這只手是萬能的。但隨著社會的發展,人們認識到市場這只手有時也會失靈,并不是萬能的,于是人們揚棄了完全自由的市場經濟理念,開始接受有政府干預、調控的所謂的現代市場經濟理念。實質上,在市場經濟一詞前面加上的“現代”這一前綴,已經表明了“有限制的”、“有調節的”、“有控制的”等語義。

所以,應當指出,公共服務理念在BBC的出現與確立,毫無疑問,正如我們在前面已經提到的,首先應該歸功于第一任總經理瑞思,但是,從深層次來看,瑞思的公共服務理念并不是從天上掉下來的,而正是當時時代已在英國被普遍接受的公共服務事業理論在傳媒領域的反映。正如珍?辛頓所說,“瑞思只不過是首先實踐了這一理論,而且恰逢其時”。當然,在剛剛經歷過第一次世界大戰宣傳戰的英國人們,對廣播這一新媒體的威力的懼怕,更是有助于英國廣播采用公有壟斷的形式。

至于公共服務理念的具體內涵,盡管在第一屆皇家特許狀中,改組后的BBC的公司目標就被明確規定為提供公共服務,但公共服務是什么,提供怎樣的節目才算提供了公共服務,至今都沒有明確的標準。不過,有一點是明確的,那就是公共服務應該為國家和全體公眾提供服務。它不同于追逐黨派利益的政黨傳媒,也不同于追逐商業利益的商業傳媒。在傳播實踐中,它既避免成為政府的宣傳工具,又避免為商業利益所控制和驅動。

二、兩次沖擊對英國公共廣播體制的影響

20世紀50年代,英國公共廣播體制受到了第一沖擊,BBC在廣播電視領域中的壟斷地位被打破。1946年,BBC恢復了因戰爭而中斷的電視播出。此后的十年,BBC是英國廣播電視領域中的唯一聲音,成為沒有任何競爭的空中霸主。然后僅僅過了十年,BBC的空中壟斷地位就被打破了。1954年6月30日,議會投票表決,通過允許建立商業廣播電視機構的《電視法案》。根據法案,名為獨立電視網(ITV)的商業電視臺成立,并于1955年開播。從此電視和后來的廣播都處于新的競爭體制之下。這次沖擊的結果是導致了英國的廣播電視由BBC獨家壟斷的體制變成由英國廣播公司(BBC)和獨立電視網(ITV)共同壟斷的雙寡頭體制。不過,這次沖擊的影響比人們通常認為的要小的多。

首先表現在,盡管在英國的廣播電視領域里,出現了以廣告收入為經費來源的商業電視臺的競爭,但BBC的主導地位并沒有被撼動。BBC的觀眾人數一直保持在ITV觀眾人數的兩倍以上。

其次,在電視領域引入商業電視,但并沒有放棄公共服務理念。一方面,BBC的公共服務功能沒有改變。另一方面,新建立的獨立電視網也受到了嚴格的管制,以便使它能發揮公共服務職能。獨立電視管理局(ITA)負責獨立電視網(ITV)的規范管理工作。獨立電視管理局也是一個公共任命的管理委員會,這也和BBC有相同之處。ITV的執照也是有期限的,由ITA要定期核發。通過這種方式,ITA能夠實現對ITV的節目、內容和風格進行嚴格的管制。在ITA的控制下,ITV也要保持政治中立,節目要多元化,要保證嚴肅節目的比例,廣告也受到嚴格的控制。后來,又成立了第四頻道電視臺,播放由獨立公司制作的節目,而且節目專門針對有特殊興趣的小眾群體。第四頻道服務于小眾的理念被認為是對廣播電視公共服務角色的一種重要的重新解釋??傊?,商業電視臺是以BBC為范本建立起來的,在嚴格的管制下,最后成為了一種私人企業式的公共服務機構。

在英國引入商業電視,在電視領域中形成競爭,其原因是多方面的。主要有以下兩點:第一,BBC自身的原因。長期的壟斷,導致了BBC的官僚作風和效率低下。早在1947年,貝弗里奇就在調查報告中對BBC提出了嚴厲的批評,認為壟斷給BBC帶來了四種惡習——官僚作風,自鳴得意,偏袒不公以及毫無效率。還就是,在戰后的一段時間里,BBC一直未能給電視充分的重視。20世紀50年代初期,在總經理向委員會所做出的報告中,有關電視的內容只有五分之一。而且在經費上,BBC削減電視臺的經費,在50年代,BBC電視臺的預算只有國內部的一半。第二,商業電視能夠被引入,還與利益集團的支持有關。商業電視的游說者們背后有強大的娛樂產業和電器公司的支持,因為他們一直對電視市場的利潤覬覦已久。1954年實行商業電視體制的法案之所以能夠通過,就是當時議會里充滿著大量代表著企業主和廣告商的新生代議員。

20世紀最后20年,英國公共廣播體制遭到了又一次沖擊,這次沖擊給英國公共傳媒體制帶來了空前的危機,公共服務理念也遭到了自由市場理念的強有力的挑戰。

20世紀80年代,新自由主義理念重新流行起來,人們再度青睞自由競爭的市場經濟。世界各國紛紛把已經國有的企業重新私有化,把一些公共服務機構改變為私人企業。在這一背景下,西方各國紛紛解除對廣播電視領域的政府管制。在廣播電視領域解除管制以后,各國公共廣播電視都遇到了生存的危機,BBC自然也受到了空前的沖擊。

1979年以后,保守黨連續贏得大選,在英國形成長期的一黨執政,這給BBC帶來了雙重不利影響。首先,在保守黨一黨獨大和長期執政的政治環境中,BBC很難做到政治中立。而政治中立是公共廣播電視的基本原則之一。BBC在愛爾蘭共和軍、馬島戰爭、伊拉克戰爭等問題上,由于堅持報道的客觀和平衡,未能做到與政府一致,被政府斥為“不愛國”甚至“叛國”。這成為BBC與政府關系交惡的直接原因。BBC因此成為了政府的眼中釘,政府欲除之而后快,幾次威脅要取消執照費。另一種不利影響是,保守黨所奉行的新自由主義政策。這種政策也被稱為撒切爾主義,“它強調只有最大限度地保證個體的自由選擇能力,公共利益才能保證;政府應該盡量放棄各種控制手段,而不是實施各種控制手段”。根據這種理念,英國政府當時的改革目標就是要在廣播電視領域里消除公共廣播電視,把廣播電視領域徹底交給私人企業,鼓勵自由競爭。顯然這種理念就是對傳統公共服務理念的徹底顛覆。它使得BBC的生存一直處于危險之中。

進入20世紀80年代后,英國政府對BBC進行了一系列打擊。首先是口誅筆伐。對于BBC關于馬島戰爭的報道,撒切爾指責其中大部分報道充滿叛國色彩;對于愛爾蘭共和軍的報道,撒切爾指:“將全部信息公布于眾,本身就是為恐怖主義制造氧氣”。撒切爾甚至指責BBC企圖顛覆國家。顯然,首相的指責對BBC形成了巨大的壓力。BBC在與政府爭吵之后,產生了相當普遍的自我新聞檢查。正如BBC的一個高級制作人艾迪所說:“這使得我們不敢做某些節目,也不敢產生某些想法”。除了首相的直接指責外,當時的報界也參與了對BBC的攻擊?!妒澜缧侣剤蟆穼BC稱為“討厭的瘋子公司”?!睹咳锗]報》則稱它“偏見、墮落、腐化”,《太陽報》將BBC形容為“無恥的老太婆”?!短┪钍繄蟆愤B續3天就BBC的缺點發表社論。當然,報紙參加攻擊的原因之一還由于這些報紙的老板默多克想擴展他的衛星電視版圖,而BBC提供的強調多元化與公正性的公共服務節目阻礙了這種擴張。這也說明了完全商業化的媒體很容易變成沒有靈魂的只知道為其老板的商業利益服務的工具。其次,為了確保BBC對政府政策的友好,政府對BBC管理委員會的人員進行換血,以確保BBC掌握在忠于和順從政府的人手中。因此,在20世紀80年代,BBC管理委員會的任命越來越富有政治色彩。再者,是通過改變BBC身處的廣播電視生態環境來摧毀BBC。具體措施是干涉執照費和通過新的廣播電視法。從80年代起,政府一直試圖對BBC進行私有化改造,并試圖取消BBC的執照費。后來,政府雖然未能取消執照費,但卻做到限制了執照費的提高,僅此就能對BBC的財政情況造成嚴重的損害。到了20世紀90年代初期,BBC由于財政的困難,節目制作受到了影響,再加上地面商業電視、有限電視以及衛星電視的競爭,BBC的收視率一度下降。直到90年代中期,BBC才逐漸從困境中走出來。另一個打擊BBC的措施是,政府在廣播電視領域實行更為自由的商業電視政策,希望以此來蠶食BBC的生存地盤。1990年英國通過了新的廣播法,允許境外資本進入英國廣播電視業成立更多的私營商業電視臺,ITV不再要求提供公共服務,第四頻道開始自負盈虧,而且BBC和商業電視臺的節目至少有25%由獨立的制片公司提供。不過,雖然1990年的廣播電視法案的目標是打擊BBC,但卻帶來了意想不到的后果,BBC毫發無損,它的競爭對手ITV卻承受了巨大的沖擊。

1994年,英國政府發表了有關廣播業未來的發展以及它希望BBC在這一過程中所扮演角色的白皮書,BBC所面臨的私有化危險才被暫時解除。到了20世紀90年代中期,BBC站穩了腳跟,它仍然是一個全國性和世界性的機構,甚至變得比以前更為強大了。1996年,英國廣播公司皇家特許狀再一次續簽。BBC的生存獲得了保障。英國公共傳媒體制也保存了下來。但是,也要看到,這次沖擊給英國的廣播電視體制也帶來了實質性的改變,那就是基本上放棄了對商業電視的管制,實行了自由競爭的商業體制。從這個時候起,英國才有真正意義上的商業廣播電視。


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